STEUERWETTBEWERB_
Ist der Steuerwettbewerb schädlich? Blutet er die Kantonskassen aus? Kann die Schweiz den internationalen Steuerwettbewerb einfach ignorieren?
DER STEUERWETTBEWERB FÖRDERT EFFIZIENT, INNOVATION UND REFORMEN UND STEIGERT DIE WIRTSCHAFTLICHE LEISTUNGSFÄHIGKEIT._
Der Föderalismus und der damit einhergehende Steuerwettbewerb bringen Ausgabendisziplin, Effizienz und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Er führt zu mehr Innovation und Reformen.
Effizienz und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit
Der Steuerwettbewerb hat massgeblich Einfluss auf die Staatsfinanzen. Er führt zu mehr Effizienz, denn er schafft für Regierungen Anreize, weniger auszugeben. Dadurch können sie die Steuern senken und die Standortattraktivität erhöhen. Der Wettbewerb wirkt disziplinierend, da er die Kantone zwingt, attraktive Rahmenbedingungen für Steuerzahlende zu schaffen, ohne dabei die Haushaltsstabilität zu gefährden.
Zudem lässt sich ein positiver Zusammenhang zwischen Steuerwettbewerb und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit erkennen. Der Steuerwettbewerb blutet die Staatskassen nicht aus: Das Total an Steuererträgen gemessen an der Wirtschaftsleistung ist beispielsweise seit 1990 stets gestiegen – ebenso die Einnahmen aus Unternehmensgewinnsteuern. Dies zeigt, dass die Schweizer Kantone aufgrund des kantonalen Steuerwettbewerbs eine erfolgreiche Wirtschafts- und Steuerpolitik praktizieren.
Quelle: Schöchli, 2023, Steuerwettbewerb: Fluch oder Segen?, NZZ und Berner Steuermonitor
«Trotz sinkender Steuersätze steigen die Steuererträge in der Schweiz seit Jahrzehnten.»
Reform und Innovation
Der Steuerwettbewerb begünstigt politische Innovationen: Kantone erproben als Reformlabore neue Steuer- oder Ausgabenmodelle, die als Vorbild für andere dienen können. Aktuelle Beispiele sind der Ausgleich der warmen Progression – einer schleichenden Steuererhöhung aufgrund des allgemeinen Produktivitätswachstums – im Kanton Basel-Landschaft oder die Rückvergütung kantonaler Überschüsse im Kanton Basel-Stadt, wie mit politischen Vorstössen gefordert.
VERSCHIEDENE INSTRUMENTE GLEICHEN DIE NACHTEILE DES STEUERWETTBEWERBS AUS._
Dem Steuerwettbewerb werden verschiedene Nachteile nachgesagt wie der Abwärtswettlauf der Steuersätze, die Verfestigung wirtschaftlicher Unterschiede der Regionen oder die Beschränkung politischer Möglichkeiten zur Umverteilung. Verschiedene Instrumente federn aber diese Nachteile massgeblich ab.
Steuerharmonisierung
Das Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG) gibt Kantonen eine minimale Harmonisierung vor. Damit schränkt der Bund die kantonale Steuerautonomie ein – und somit auch den kantonalen Steuerwettbewerb.
Das StHG beschränkt die Kantone darin, die Steuern spezifisch für Unternehmen zu senken, die stark steuerlich belastet sind. Damit wird der Steuerwettbewerb in den Kantonen und Gemeinden auf den Steuertarif begrenzt (Steuersätze und Abzüge).
Formelbasierte Ertragsaufteilung
Ein weiteres Instrument ist die formelbasierte Ertragsaufteilung. Diese dient dazu, Unternehmen zu besteuern, die schweizweit tätig sind. Solche Unternehmen werden nicht nur im Kanton, in dem sie ihren Sitz haben, besteuert, sondern in allen Kantonen, in denen sie tätig sind: Die Unternehmensgewinne werden mittels objektiver branchenspezifischer Kriterien wie Umsatz, Löhne und kapitalisierte Mietzinse auf die Kantone aufgeteilt. Dadurch verliert der Steuersatz am Sitz des Unternehmens an Gewicht, was den Steuerwettbewerb mildert.
Mindeststeuersatz
Auch der oft kritisierte Abwärtswettlauf der Steuersätze wird durch ein Instrument begrenzt. Die Schweiz hat de facto keinen Mindeststeuersatz. Wenn die Kantone die direkte Bundesteuer erheben, erhalten sie jedoch 21,2 Prozent der im Kanton entstandenen Erträgen der direkten Bundessteuer. Dieser Kantonsanteil wirkt wie ein kantonaler Mindeststeuertarif auf Gewinne und Einkommen, da er mit dem kantonalen Steuersubstrat wächst und vollumfänglich den Kantonen zukommt. Bei einer direkten Bundessteuer von heute 8,5 Prozent ergibt dies einen Mindeststeuersatz von 1,8 Prozent für die Kantone.
Nationaler Finanzausgleich
Der 2008 eingeführte Nationale Finanzausgleich (NFA) ist ebenfalls ein Instrument, um den Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen zu mindern. Die acht finanzstärksten Kantone (ZG, SZ, NW, BS, GE, ZH, SH, OW) zahlen 2025 über 2 Milliarden Franken an die finanzschwächeren Kantone. Damit wird die finanzielle Last solidarisch verteilt, ohne die Autonomie von Gemeinden und Kantonen zu untergraben.
Doch der NFA wird auch kritisiert, da er Fehlanreize setzt. Nehmerkantone haben einen geringen Anreiz, ihre Standortattraktivität zu erhöhen. Grund dafür ist die Grenzabschöpfungsquote, also dem Anteil an jedem zusätzlichen Steuerfranken, den die Kantone via Finanzausgleich wieder abgeben müssen: Steigt das Ressourcenpotenzial eines Kantons, führt das zu geringeren Transferzahlungen, die nicht durch die neuen Steuereinnahmen kompensiert werden können. Liegt die Grenzabschöpfungsquote über 100 Prozent, wird das Wirtschaftswachstum zum Verlustgeschäft: Der Kanton muss für jeden zusätzlichen Franken, den er einnimmt, mehr als einen Franken über den Ressourcenausgleich abgeben. Dieses Problem wurde 2020 mit der Unternehmenssteuerreform (STAF) angepackt. Bis 2032 sollte kein Kanton mehr einen solchen negativen Anreiz in Form einer negativen Grenzabschöpfungsquote haben.
Zunehmende Zentralisierung
Letztlich schränkt auch die zunehmende Zentralisierung den Steuerwettbewerb unter den Kantonen ein. Im 20. Jahrhundert wurden dem Bund immer mehr Aufgaben übertragen. Einerseits, weil eine schweizweite Vereinheitlichung gewünscht war. Andererseits, um den Kantonen vorzugeben, wie sie eine Aufgabe vollziehen sollen. Beispiel ist die Anschubfinanzierung des Bundes für familien-ergänzende Kinderbetreuung. Obwohl damit die Hoheit der Kantone verletzt wird, entspricht dies einem politischen Trend. Mehr Bundesaufgaben führen jedoch zu steigenden direkten und indirekten Bundessteuern, wie die Mehrwertsteuer. Steuern, die der Bund erhebt, werden allerdings nicht nur für Bundesaufgaben verwendet, sondern auch an die Kantone verteilt – etwa über den Kantonsanteil aus der direkten Bundessteuer oder die NFA-Zahlungen des Bundes. Die Zentralisierung und die steigenden Bundessteuern mindern die Bedeutung lokaler Steuereinnahmen und dämpfen damit auch den Steuerwettbewerb.
DER STEUERWETTBEWERB ERÖFFNET KANTONEN DIE CHANCE, IHRE FINANZKRAFT NACHHALTIG ZU STÄRKEN._
Die Kantone Obwalden und Luzern zeigen, wie der Steuerwettbewerb positiv genutzt werden kann, um die Staatskasse zu stabilisieren.
Fallbeispiel Obwalden
Zu Beginn der 2000er-Jahre war der Kanton Obwalden finanziell stark von Bundesgeldern abhängig. Er litt unter einer hohen Steuerbelastung, Fachkräfte und Firmen wanderten ab. Der Kanton Obwalden nutzte den Steuerwettbewerb und passte seine Steuerstrategie an, um als Standort attraktiver zu werden und die Finanzen des Kantons zu verbessern.
Mit einer Teilrevision des Steuergesetzes führte Obwalden per 2006 eine Einkommens- und Vermögenssteuer ein, die ab einem Einkommen von 300'000 Franken oder einem Vermögen über 5 Millionen Franken einen degressiven Tarifverlauf hatte. Damit wollte man starke Steuerzahlende in den Kanton locken. Zudem senkte man den Gewinnsteuersatz für Unternehmen um mehr als die Hälfte auf einheitlich proportional 6,6 Prozent und die Kapitalsteuer auf 2 Promille.
Im Juni 2007 erklärte das Bundesgericht die degressiven Tarifverläufe bei den Einkommens- und Vermögenssteuern für ungültig. Die Begründung: Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung und Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sei verletzt worden. Kurz darauf bestimmte der Kanton Obwalden deshalb Übergangstarife, ehe er per 2008 das sogenannten «Flat Rate Tax»-Modell einführte, was eine gleich hohe Besteuerung aller bedeutet. Zudem wurde ein Freibetrag von 10'000 Franken zugunsten tiefer Einkommen gesprochen und der Gewinnsteuersatz nochmals auf 6 Prozent gesenkt.
2020 musste man das Steuergesetz nochmals anpassen, da man Defizite erwartete. Grund hierfür war, dass der Kanton Obwalden im Nationalen Finanzausgleich vom Nehmer- zum Geberkanton wurde, was den Erfolg der Steuerstrategie bestätigt. Dazu erhöhte man den kantonalen Steuerfuss und den Gewinnsteuersatz auf 6,3 Prozent, senkte aber gleichzeitig die Kapitalsteuer und setzte diverse Massnahmen im Rahmen der STAF um.
Zu Beginn der 2000er-Jahre war der Kanton Obwalden finanziell stark von Bundesgeldern abhängig. Er litt unter einer hohen Steuerbelastung, Fachkräfte und Firmen wanderten ab. Der Kanton Obwalden nutzte den Steuerwettbewerb und passte seine Steuerstrategie an, um als Standort attraktiver zu werden und die Finanzen des Kantons zu verbessern.
Mit einer Teilrevision des Steuergesetzes führte Obwalden per 2006 eine Einkommens- und Vermögenssteuer ein, die ab einem Einkommen von 300'000 Franken oder einem Vermögen über 5 Millionen Franken einen degressiven Tarifverlauf hatte. Damit wollte man starke Steuerzahlende in den Kanton locken. Zudem senkte man den Gewinnsteuersatz für Unternehmen um mehr als die Hälfte auf einheitlich proportional 6,6 Prozent und die Kapitalsteuer auf 2 Promille.
Im Juni 2007 erklärte das Bundesgericht die degressiven Tarifverläufe bei den Einkommens- und Vermögenssteuern für ungültig. Die Begründung: Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung und Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sei verletzt worden. Kurz darauf bestimmte der Kanton Obwalden deshalb Übergangstarife, ehe er per 2008 das sogenannten «Flat Rate Tax»-Modell einführte, was eine gleich hohe Besteuerung aller bedeutet. Zudem wurde ein Freibetrag von 10'000 Franken zugunsten tiefer Einkommen gesprochen und der Gewinnsteuersatz nochmals auf 6 Prozent gesenkt.
2020 musste man das Steuergesetz nochmals anpassen, da man Defizite erwartete. Grund hierfür war, dass der Kanton Obwalden im Nationalen Finanzausgleich vom Nehmer- zum Geberkanton wurde, was den Erfolg der Steuerstrategie bestätigt. Dazu erhöhte man den kantonalen Steuerfuss und den Gewinnsteuersatz auf 6,3 Prozent, senkte aber gleichzeitig die Kapitalsteuer und setzte diverse Massnahmen im Rahmen der STAF um.
«Der Kanton Obwalden hat dank einer Tiefsteuerstrategie steigende Steuereinnahmen generiert und wurde damit sogar zum Geberkanton.»
Fallbeispiel Luzern
Luzern gehörte vor 2012 zu den finanzschwachen Kantonen. Der Kanton wies eine hohe Steuerbelastung auf, weshalb er wenig Unternehmen und Fachkräfte ansiedeln und halten konnte. Der Föderalismus und der kantonale Steuerwettbewerb ermöglichten es Luzern, die Finanz- und Steuerpolitik zu überdenken und eine drastische Steuerreform einzuleiten.
Der Kanton änderte seine Steuerstrategie und senkte die Steuerbelastung sowohl für natürliche als auch für juristische Personen in mehreren Schritten stark. Die letzte grosse Steuersenkung – die Halbierung der kantonalen Gewinnsteuer – katapultierte Luzern 2012 auf einen schweizweiten Spitzenplatz bei der Unternehmensbesteuerung. Ziel war es, durch attraktive Steuern Unternehmen anzuziehen und so die Wirtschaft anzukurbeln. Die Massnahmen zeigten Wirkung: Durch die tiefen Unternehmenssteuern gelang es, viele neue Firmen anzusiedeln. Dies trug zu einem positiven Wirtschaftswachstum bei.
Trotzdem zahlte sich die neue Steuerpolitik viele Jahre für die Kantonskasse nicht aus. Zuerst brachen die Steuereinnahmen ein und als sie dank neuer Unternehmensansiedlungen langsam wieder zunahmen, sanken die Transferzahlungen aus dem nationalen Finanzausgleich (NFA). Denn immer, wenn ein finanzschwacher Kanton neue Steuerzahlende anzieht, wächst sein Ressourcenpotenzial und er erhält weniger Transferzahlungen aus dem NFA. Das ist eine Schwäche des Finanzausgleichs.
Erst seit 2020 waren die zusätzlichen Steuereinnahmen grösser als der Verlust durch den Rückgang der Transferzahlungen aus dem NFA. Seither spricht man von einer Erfolgsgeschichte. Der Kanton Luzern hat es aus eigener Kraft geschafft, finanziell unabhängig zu werden. Er brauchte dafür aber einige Jahre Geduld.
Quelle: Eidgenössische Finanzverwaltung, Zahlen zum Finanzausgleich
Die erhöhte Finanzkraft des grössten Zentralschweizer Kantons zeigt sich im Anstieg des Ressourcenpotenzials und im starken Rückgang der erhaltenen NFA-Zahlungen: Diese sanken während zehn Jahren von 360 Millionen Franken auf 135 Millionen (siehe Grafik). Dies ist so gewollt, denn je weniger Geld aus dem NFA-Topf bezogen werden muss, umso weniger wirken sich Schwankungen auf den Gesamthaushalt des Kantons aus.
EINE ATTRAKTIVE STEUERPOLITIK IST FÜR EINEN KLEINEN STAAT WIE DIE SCHWEIZ UNABDINGBAR, UM DIE STANDORTATTRAKTIVITÄT ZU ERHÖHEN._
Die Schweiz präsentiert sich im internationalen Vergleich als steuerlich attraktiver Standort für Unternehmen und Fachkräfte und zählt mit attraktiven Unternehmenssteuersätzen zu den Gewinnern des internationalen Steuerwettbewerbs.
Damit Wirtschaftskraft und Wohlstand erhalten und verbessert werden, muss die Schweiz stets auf ihre Standortattraktivität achten. Dabei spielen attraktive Steuern eine wesentliche Rolle. Die Schweiz steht deshalb nicht nur innerkantonal, sondern auch international in einem permanenten Standort- und Steuerwettbewerb.
Im europäischen Vergleich präsentiert sich die Schweiz mit eher tiefen Gewinnsteuersätzen attraktiv für Unternehmen. Eine attraktive Steuerpolitik ist für einen kleinen Staat wie die Schweiz unabdingbar. Da ein grosser Binnenmarkt fehlt und die Schweiz auch keine Weltmetropolen hat, braucht es andere Anreize für Unternehmen, damit sie sich für den Standort Schweiz entscheiden. Zudem muss sie nachteilige Standortfaktoren wie hohe Lohn- und Produktionskosten kompensieren. Regelmässige Steuersenkungen sind für eine attraktive Position im internationalen Steuerwettbewerb nötig und somit entscheidend für die Standortattraktivität der Schweiz. Im Gegensatz zu grösseren Staaten ist es für Kleinstaaten wie die Schweiz aber auch einfacher, Steuern zu senken: Um niedrigere Steuereinnahmen infolge einer Steuersenkung zu kompensieren, braucht es weniger einkommensstarke Zuzüger als in Ländern mit einer grossen Bevölkerung.
Auswirkungen der OECD-Mindeststeuer
Die unterschiedlich hohe Besteuerung von Unternehmen ist insbesondere Hochsteuerländern und Ländern mit hoher Verschuldung seit jeher ein Dorn im Auge. Deshalb haben die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und die Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (G20) beschlossen, die Besteuerung von grossen, international tätigen Unternehmen weltweit zu harmonisieren. Ende 2021 haben sich über 140 Staaten, darunter die Schweiz, dazu bekannt, dass grosse, international tätige Unternehmensgruppen mit einem Umsatz von mindestens 750 Millionen Euro mindestens 15 Prozent Steuern auf ihren Gewinn bezahlen sollen (OECD-Mindeststeuer).
Für den Wirtschaftsstandort Schweiz bedeutet das: Für die betroffenen Unternehmen entfällt der Standortvorteil Steuern. Viele Jahre hat die Schweiz davon profitiert für international tätige Unternehmen aufgrund tiefer Steuern attraktiv zu sein. Damit konnten auch hohe Lohn- und Lebenshaltungskosten kompensiert werden. Nun wird befürchtet, dass dieser wichtige Standortvorteil wegfällt und Unternehmungen deshalb aus der Schweiz wegziehen könnten.
Allerdings wird die OECD-Mindeststeuer in nahezu allen anderen Niedrigsteuerländern genauso greifen. Somit fällt der Standortvorteil der tiefen Steuern weltweit weg, auch in Irland, Hong-Kong oder Dubai. Bei anderen Standortfaktoren wie der politischen Stabilität, einer funktionierenden Infrastruktur, hoher Lebensqualität oder verfügbaren Fachkräfte schneidet die Schweiz im Vergleich zu anderen Standorten meist besser ab. Die OECD-Mindeststeuer allein ist deshalb für die meisten Unternehmen noch kein Grund, die Schweiz zu verlassen. Auch der Standortwettbewerb zwischen den Kantonen dürfte mit der OECD-Mindeststeuer nicht gänzlich ausgehebelt werden. Es gibt andere Instrumente wie die Vermögenssteuer, um den Steuerwettbewerb am Leben zu halten.